2016年8月4日 武汉市司法局指派湖北百思得律师事务所谷峰主任律师作为人民监督员于8月4日上午在江岸区检察院履行职务对XX单位行贿案不予起诉做出监督。

我国检察机关探索并正在开展试点的人民监督员制度，是改革、完善我国刑事检察制度的一项重要创举。它对于依法从制度上加强监督、保障职务犯罪侦查权的正确行使，具有重要的意义和作用。[1]本文仅就这一制度的性质和功能问题发表一点意见。 　　
　　一、人民监督员制度的性质问题
　　事物的性质是指它的本质属性。探讨人民监督员制度的性质，对于研究它的制度定位是非常必要的。而性质又主要是由其基本特点决定的。根据最高人民检察院《人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》和对试点情况的分析，人民监督员制度的特点主要有：第一、它有相对固定的成员和组织形态。据统计，截至2004年5月底，全国625个试行人民监督员制度的人民检察院，共选任人民监督员6240名，每个检察院平均10名左右。这些成员既有广泛的社会性和群众基础，体现民众对司法的参与，又有相当的代表性，代表不同层面的民众对执法的评价。例如四川省三级检察院选任的人民监督员中，人大代表和政协委员占到65.4％。第二、它有稳定的办事机构。进行试点的单位设立了专门办理人民监督员监督事务的办公室，负责具体工作，办公经费和对人民监督员的劳务补偿均由财政支出。第三、它有明确的监督范围，而不是泛泛的提意见或建议。试点监督的范围明确为自侦案件个案的立案、侦查、逮捕和不起诉的几个环节。具体内容可以划分为必须监督和有权监督两个层面：必须监督的是：拟作出撤销案件决定的、拟不起诉的和被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的这三种情况，对此，办案机关必须提请组织人民监督员集体审查、评议并作出是否支持办案机关拟作出的决定。有权监督的几种情况是：人民监督员发现应当立案而不立案、超期羁押、违法搜查或扣押冻结、应当刑事赔偿而不赔偿、办案人员徇私舞弊贪赃枉法的等五种情况，有权提出纠正意见供进一步查证核实。第四、它是依照规定的程序进行活动的。试点中对监督的启动程序；实施监督的程序，即审查、质询和评议、决定规则；检察机关听取评议决定的程序等，都作出了具有可操作性的规定。这就使得人民监督员制度的运行机制有了程序保障，从而避免了操作的任意性。第五、它的集体监督决议对检察机关有相对的约束力。所谓相对约束力，是指办案机关（试点中规定为检察长）必须依照程序听取监督决定，但又不是必须接受该决定；检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。多数人民监督员不同意检察委员会决定时，还可以要求上一级检察机关复核，并及时反馈复核结果。相对约束力规则，既体现了检察机关非常严肃对待人民监督员的审查监督决议，又必须依法独立行使检察权的原则。[2]
　　上述分析归纳的这些特点，体现了我国宪法第41条规定的公民对国家机关和工作人员有提出批评和建议的权利；体现了人民检察院组织法第7条规定的检察工作必须贯彻群众路线的宗旨。特别是它使上述原则的落实找到了规范化、具体化和实效化的机制。这就使检察机关直接受理的案件的立案、侦查、逮捕和审查起诉阶段建立了比较有效的外部监督机制。
　　人民监督员制度的上述特点，为如何归纳其性质提供了一个思路：第一，它不同于一般公民个人的批评建议，而是有组织形态、有严密的活动程序、有相当实效的社会性公众监督；第二，它是检察机关的外部监督，不同于检察机关和系统的内部监督和制约；第三，人民监督员不是执法主体，不是编外“检察官”，也不是诉讼参与人，但是他们在民众和检察机关之间，建立了监督与信任并存的纽带和桥梁；第四，这种监督机制不是诉讼程序内的监督、制约，而是诉讼外的又对诉讼有积极影响的辅助监督机制，所以它不同于公安机关和法院对诉讼程序形成的制约关系和效力；监督的效力是相对的、间接性的，只有通过检察机关才能发挥它的功效；第五，它不同于党委和权力机关的监督和领导，人民监督员监督的着眼点主要不是宏观的，而主要是针对个案的执法问题实施的具体监督。笔者认为明确了人民监督员制度的这些涉及性质问题的思路，有助于这一制度的完善和发展。
　　通过上述分析，可以试定义如下：人民监督员制度，是在人民检察院体系外部和诉讼程序外部，对人民检察院直接受理侦查的案件的特定诉讼决定进行社会性监督的制度。
　　二、人民监督员制度的功能问题
　　“功能”一词，《辞海》的解释是事功和能力；功效；作用。此处我们特指该制度的积极功效，即制度期望它应当发挥的基本的积极作用，而不是罗列它的诸多作用。
　　人民监督员制度是针对我国人民检察院直接受理侦查的案件，外部制约、监督机制匮乏的情况设置的。我国的现行刑事司法体制是实行侦查机关、起诉机关和审判机关相分立，并各尽其职、各负其责的基本格局。[3]但法律特别把一部分国家工作人员的职务犯罪侦查权划分给人民检察院管辖。[4]在诉讼程序上，我国是实行公、检、法三机关“分工负责，互相配合，互相制约”原则要求的诉讼阶段性和审判重心性相结合的诉讼结构。同时我国的法院是审判机关，对审判阶段之前的诉讼程序不具有“司法审查”和“司法令状”职权。这就必然产生一个问题：人民检察院直接受理侦查的案件，如果不提起公诉，则是一个相对封闭的程序结构，即立案、撤案；侦查行为；决定逮捕或不逮捕；决定起诉或不起诉，都是检察机关一个执法主体控制。特别是如果作出不起诉的决定，就此终止诉讼程序，就几乎没有检察机关以外的监督和制约机制。这就容易导致职责消极或职权滥用。（至于决定提起公诉的自侦案件，就进入审判程序由人民法院这另外一个执法主体通过审判程序审查和制约侦查、逮捕和起诉程序的执法状况。）总之，检察机关直接受理侦查案件，是国家侦查权的重要组成部分，必须加强制约和监督。

三、人民监督员的职权

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督： (一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的; (二)超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的; (三)违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的; (四)拟撤销案件的; (五)拟不起诉的; (六)应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的; (七)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的; (八)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的; (九)采取指定居所监视居住强制措施违法的; (十)阻碍律师或者其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的; (十一)应当退还取保候审保证金而不退还的。

 人民监督员的选任条件 (一)人民监督员的条件 人民监督员应当具备较高的政治素质、广泛的代表性和扎实的群众基础，并符合以下条件： 1.具有中华人民共和国国籍，户籍所在地或经常居住地在本市行政区域内; 2.拥护宪法，遵守法律; 3.品行良好、公道正派; 4.年满二十三周岁; 5.具有高中以上文化程度; 6.身体健康;7.有履职时间。 (二)下列人员不宜担任人民监督员 1. 党委、政府及其组成部门的负责人; 2. 人民代表大会常务委员会组成人员; 3. 人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员; 4.人民陪审员; 5. 其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的工作人员。 (三)下列人员不得担任人民监督员 1. 受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的; 2. 受过行政拘留处罚的; 3. 被开除公职或者开除留用的。

人民监督员的任期及职务解除 (一)人民监督员每届任期五年，连续任职不得超过两届。 (二)具有下列情形之一的，人民监督员可以辞去职务： 1. 因职务调整，出现不宜担任人民监督员情形的; 2. 不愿继续担任人民监督员的。 人民监督员辞去职务的，由市司法局向社会公布。 (三)人民监督员具有下列情形之一的，由市司法局解除其职务并向社会公布： 1. 不再具备人民监督员任职条件的; 2. 具有不得担任人民监督员的情形的; 3. 违反人民监督员履职的相关规定，造成不良后果的。