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细化单项表决程序推进科学立法

  编者按:立法法是规范立法活动,健全国家立法制度的一部十分重要的法律。今年的全国人大常委会工作报告披露,修改立法法已列入今年常委会立法工作计划项目。

  为配合做好这部重要法律修改工作,本报从今天开始,推出“立法法修改”专栏,报道包括专家学者在内的各方面意见建议。

  □本报记者张琼辉

  依据宪法和法律的有关规定,人大及其常委会有立法、监督、重大事项决定和人事任免四项权力。这些权力的行使,都是通过表决实现的。因此,表决制度是我国人大制度的重要组成部分。

  近60年来,我国人大表决制度在不断完善中,一直朝着民主化、科学化、合理化的方向发展。在立法法修改过程中,进一步完善表决制度对于完善立法制度,无疑具有重要意义。

  立法法没有规定单项表决制

  就权力机关的表决程序而言,有整体表决和单项表决之分。

  仅就立法来说,整体表决,又称合并表决,是指对整个立法案进行表决。整体表决优点是省事、高效。但如果立法机关对立法案中的个别条款争议激烈,往往会导致整个应决法案无法通过。整体表决方式显然也有不合理之处。

  单项表决,又称分项表决,是指对立法案中争论较大的一些条款分项表决。

  在我国,各级人大及其常委会代表人民行使法律赋予的职权。常委会组成人员或者人大代表在审议法律案过程中,可能会对一件法律案中的一项具体规定有分歧,甚至是很大的分歧。如果立法机关对争议条款不闻不问,依照惯例对整部法案合并表决,有可能导致法律案无法通过,也有可能导致通过的法律留下“先天缺陷”。而对争议较大的条款实行单项表决,能够从源头上平衡各方利益,促使立法机关充分听取各方意见,集中反映民情、体现民意、集中民智,从而进一步实现立法为民。

  长期以来,整体表决是我国立法机关普遍采用的立法表决方式。尽管1980年制定婚姻法时曾就结婚年龄单独进行过表决。但是,这一做法在2000年制定立法法以及各地制定的立法条例中没有得到体现。随着我国经济社会的快速发展,各种利益在立法中博弈现象经常出现,各种意见在立法中的交锋日趋激烈,一些地方立法机关在坚持整体表决的同时,开始试行单项表决。

  单项表决几乎处于休眠状态

  据统计,1990年4月30日上海市第九届人大第三次会议通过《上海市人大议事规则》率先设置单项表决规则以来,我国共有22个地方设立了地方性法规单项表决制,包括海南、重庆等14个省级人大和邯郸、厦门等8个较大市级人大。

  2006年3月,湖北省人大常委会将单项表决写入年度工作要点。同年12月,湖北省人大常委会在审议《关于确认省人民政府规章设定的七项行政许可事项继续实施的决定(草案)》后,对有争议的七项行政许可事项进行分项表决,其中“家电维修范围技术核准证核发”一项行政许可事项被否决,其他内容则顺利通过。

  尽管逾四成的省级人大和近两成的较大市级人大设置了单项表决制度,然而,除湖北省人大常委会外,其他已建立该制度的省市鲜有相关立法实践。

  “单项表决尚未成为我国地方立法中普遍应用的程序规则。”上海交通大学特聘教授、博士生导师徐向华在前不久举行的中国立法学研究会年会上指出,在31个省级人大和50个较大市市级人大的立法条例中,设置单项表决的逾1/4。在已确立单项表决规则的地方人大及其常委会的立法实践中,该表决方式几乎处于休眠状态。

  徐向华说,单项表决是法定立法程序中对整体表决的重要补充,是用于处理特殊问题的一种非常态的表决规则,可通过修改立法法及地方性法规来确立、细化这一制度。

  修改法律明确单项表决制度

  徐向华认为,应将单项表决制度作为对法律、法规草案表决稿提出修正的一种制度,将争议较大的条款安排在对整部法案的整体表决前予以单项表决。这将有利于进一步完善我国的立法程序,推进民主立法和科学立法,同时,也有利于提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系。

  徐向华提出,在整体表决前针对表决稿中有较大争议的条款启动取舍的单项表决,是一项兼具民主与效率价值的程序设置,应当将其吸纳为法定立法程序中的正式规则。单项表决是一项在表决过程中,可以有效化解因个别问题而可能导致决策僵局的程序机制。因而,这一表决制度应在立法法中确立,并在地方立法层面加以完善。

  “单项表决制度的构建应当秉持严谨、协调和可操作的原则。”徐向华说,不仅应当高度重视这一立法程序的提出主体、启动决定、通过规则、结果处理四个基本环节的具体安排,而且应当科学整合现有立法程序制度,以充分发挥各项程序制度的最佳功效,进而为我国立法质量的提升和我国法律体系的完善提供科学、可行、有效的程序助推器。

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